Ponemos a su consideración un informe sobre la Reforma aprobada por el Congreso Federal en días pasados, en materia de juicio de garantías, así como en materia de recursos y juicios de índole fiscal, entre otras cuestiones relevantes.

I. OBJETO DEL INFORME

Es de público conocimiento que el día 16 de octubre de este año, la Presidenta promulgó un decreto de reforma a la Ley de Amparo, a la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y al Código Fiscal de la Federación, misma que fue previamente aprobada por el Congreso.

Las reformas han generado considerable incertidumbre en la comunidad jurídica y en los empresarios. El presente informe tiene como objetivo analizar de manera objetiva los puntos principales del texto final aprobado por el Congreso, proporcionando claridad sobre sus implicaciones legales.

II. CONSIDERACIONES PRINCIPALES

A. LEY DE AMPARO

En 2013, en lo que fue un avance de los Derechos Humanos en cuanto a su interacción con el sistema jurídico mexicano, se incorporó a la Ley de Amparo el concepto de interés legítimo, mismo que había sido desarrollado constitucional y doctrinalmente.

Esto, sumado a la reforma de 2011 en la que se incorporó el principio pro-homine a la constitución mexicana, permitió que se promovieran juicios constitucionales bajo esa figura, que no exige que exista una afectación a un derecho de forma directa, para que el promovente promueva el Juicio de Amparo contra un acto o norma.

Desafortunadamente, los vientos han cambiado. Con la reforma, se incorpora un requisito adicional para actuar con interés legítimo, de tal forma que se prevé que “la norma, acto u omisión reclamado deberá ocasionar (…) una lesión jurídica individual o colectiva real, actual y diferenciada del resto de las personas, de tal forma que su anulación produzca un beneficio cierto, directo y no meramente hipotético o eventual (…)”. Habrá que ver cómo los Tribunales interpretan ese texto, pero en principio, parecería establecer que el interés legítimo sólo existe cuando en efecto, haya una afectación directa a una persona.

En el proceso de recusación dentro del juicio de amparo (es decir, la solicitud que hace una parte para que un juez o magistrado no conozca de un asunto, por haber conflicto de interés u otros supuestos), se establecen nuevas causales de desechamiento, que son: (a) que existan elementos que “demuestren” que se intenta entorpecer o dilatar el procedimiento, o (b) que se presente para que un Ministro o Magistrado se abstenga de conocer cuestiones accesorias o distintas al fondo de la controversia. La redacción de estas nuevas causales de desechamiento presenta ambigüedades significativas en cuanto a su interpretación y aplicación práctica. En particular, surge la interrogante sobre los criterios objetivos para determinar cuando una recusación se presenta para conocer cuestiones diversas al fondo, así como sobre los elementos probatorios necesarios para demostrar dicha intencionalidad. Sin perjuicio de ello, consideramos que este aspecto de la reforma es negativo. Las recusaciones infundadas acarrean multas (por lo que existe cierto temor a solicitarlas), y si bien es cierto que en ocasiones se han utilizado como tácticas dilatorias, es mucho más peligroso que exista un juez con interés directo en el asunto, a que un proceso se alargue unas semanas o meses. Además, el objetivo de evitar el uso de las recusaciones como táctica dilatoria ya se logra con otras reformas que se hacen al texto normativo (como limitar el momento procesal en que se pueden hacer valer), por lo que este punto particular sólo parece tener por objetivo infundir miedo al litigante.

Otro punto importante que se reforma, es que se establece que (a) la ampliación de demanda procederá sólo en los casos expresamente previstos en la ley, y (b) que para ampliar demanda contra actos que guarden relación con el acto inicialmente demandado, pero sean distintos a éste, esos actos deberán ser no conocidos previamente. Esta reforma parece razonable.

El dictamen aprobado, establece un plazo específico para dictar un fallo a partir de cerrada una audiencia en Amparo Indirecto, que se establece en 90 días. Esta disposición representa un avance significativo en materia de celeridad procesal. Sin embargo, es importante señalar que la dilación en los procedimientos ha sido principalmente consecuencia de la excesiva carga de trabajo en los tribunales, problemática que no puede resolverse mediante la mera modificación de reglas procedimentales. Resta por verse si se podrá dar cumplimiento a esto, o si por el contrario, el efecto es obtener un sinfín de malas sentencias.

Por otro lado, la reforma incluye una modificación a los requisitos para la suspensión del acto en el juicio de garantías, trayendo al derecho positivo ciertos conceptos que eran propios del desarrollo doctrinal o jurisprudencial. Si bien la cantidad de requisitos es mayor que antes, algunos de esos requisitos abren la puerta a que se obtengan suspensiones que en otro momento hubieran sido difíciles de obtener.

De igual manera, se prevén nuevos casos que se consideran “contrarios al interés social”, especialmente relacionados a la prevención de lavado de dinero. De igual forma, se prevé expresamente que se deberán dejar a salvo recursos para pagar salarios, alimentos, subsistencia del afectado, pago de créditos fiscales, o de créditos hipotecarios. Asimismo, en el caso de congelamiento de recursos, se prevé que sólo podrán liberarse si la licitud de éstos queda “acreditada”. Además de presumir culpabilidad, la licitud o ilicitud sólo se puede determinar en resolución definitiva; no en vía incidental. Los gobernados que se vean justa o injustamente vinculados a un proceso de tal índole, tendrán sumas dificultades para recuperar el acceso a sus recursos.

En lo que refiere a la suspensión de créditos fiscales, cuando esos créditos se determinen en resoluciones liquidatorias impugnadas y firmes, o que resuelvan sobre solicitudes de prescripción, se podrá otorgar suspensión de forma discrecional, siempre que el crédito se haya garantizado en términos de la legislación fiscal.

Por lo que hace a los delitos de prisión preventiva oficiosa, se aclara que la suspensión que se otorgue sólo puede tener por efecto que la persona quejosa quede a disposición del órgano de amparo en el lugar que éste señale (sin perjuicio de que el órgano correspondiente seguirá el proceso), y que no podrá haber suspensiones con efectos distintos. En todo caso, se prevé que deberá otorgarse garantía en no más de 5 cinco días (lo cual es a priori, un plazo muy corto).

Un cambio normativo de relevancia, tiene que ver con las sanciones a autoridades que incumplan las sentencias de amparo. Se prevé expresamente que la autoridad, si no tiene dentro de sus facultades el dar cumplimiento, no podrá ser sancionada. Podemos inferir que esto dará lugar a que las autoridades ignoren sentencias de amparo.

La reforma a la Ley de Amparo prevé diversas cuestiones adicionales, muchas de las cuales son formales. Sin embargo, las anteriormente referidas constituyen los puntos principales, que en su mayoría, consideramos negativos, aunque en lo referente a algunos temas, parecerían ser positivas.

Además es importante tener en cuenta que se modifica la forma de otorgar garantía fiscal, que podrá ser únicamente billete de depósito (por lo cual generalmente tendrá más sentido pagar y en su caso pedir devolución) o carta de crédito.

B. CÓDIGO FISCAL Y LEY ORGÁNICA DEL TFJA

En cuanto al Código Fiscal, se prevé la improcedencia del recurso de revocación no procederá contra actos que exijan el pago de créditos determinados en resoluciones liquidatorias firmes. En el supuesto de que el acto administrativo exija un monto superior al determinado en la resolución liquidatoria firme, el recurso resultará igualmente improcedente, lo cual limita significativamente las opciones de defensa del contribuyente. Si bien hay otros medios de defensa (como el amparo, por ejemplo), es un sinsentido este cambio normativo.

Lo mismo también, se prevé para resoluciones de solicitudes de prescripción, si esos créditos cuya prescripción se solicita derivan de resoluciones liquidatorias impugnadas y que quedaron firmes. La improcedencia del recurso se mantiene incluso en casos donde existan elementos para considerar la prescripción del crédito fiscal, lo cual podría contravenir principios fundamentales en materia tributaria.

Adicionalmente, se excluye la procedencia del juicio de nulidad, en virtud de la reforma a la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa en el mismo sentido.

III. CONCLUSIÓN

En lo que refiere a lo tributario y a prevención de lavado de dinero u operaciones con recursos de procedencia ilícita, lo reformado es un atropello jurídico. En lo que refiere a otros temas no abordados aquí, la reforma es positiva, puesto que, por ejemplo, se unifica el expediente electrónico al físico. Otros puntos también son positivos, como se comenta a lo largo del presente. Sin embargo, desafortunadamente esta reforma legislativa constituye una restricción significativa a los derechos procesales de los contribuyentes y gobernados, que podría comprometer principios fundamentales del debido proceso.

Resulta de suma importancia para los contribuyentes tomar medidas preventivas en cuanto a sus estructuras y operaciones, para evitar contingencias tributarias. Para muchos contribuyentes, ser conservador tendrá sentido, mientras que para otros, aprovechar sus estructuras internacionales dentro del marco de la ley y los tratados aplicables.